"Las Administraciones no gestionan adecuadamente los riesgos químicos a pesar de que representan una grave amenaza para la salud pública", han denunciado esta mañana los secretarios confederales de Salud Laboral y Medio Ambiente de CCOO, durante la presentación de las conclusiones del estudio Gestión del riesgo químico por parte de las administraciones españolas, elaborado por el Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS) de CCOO.
Dispersión de legislación, escasez de recursos y plantillas y dispersión de competencias y falta de coordinación entre los innumerables departamentos y organismos con competencias en la materia (hasta 8 Ministerios están implicados), son las principales deficiencias, sin olvidar en algunos casos "la falta de interés" de la Administración, que ha puesto de manifiesto Pedro José Linares, pese a que "la Administración, como garante de la salud de los ciudadanos y del medio ambiente, tiene el deber de prevenir y controlar el riesgo químico".
"El riesgo químico es un gran desconocido para la población, por ello no existe inquietud entre la población", ha señalado Llorenç Serrano, no obstante suponer una grave amenaza para la salud pública. Las cifras avalan esta afirmación: se estima que cada año mueren en España 4.000 trabajadores, al menos 33.000 enferman y más de 18.000 sufren accidentes a causa de la exposición a sustancias químicas peligrosas en su trabajo. La incidencia del cáncer laboral en España ocasiona entre 2.933 y 13.587 casos nuevos cada año y entre 1.833 y 8.214 trabajadores mueren de cáncer de origen laboral. Los efectos sobre el medio ambiente son también muy inquietantes, ya que la liberación al entorno de las sustancias químicas provoca la contaminación de los ríos y los mares, del aire, del suelo, de los alimentos y del agua.
PRESENTACIÓN
Se estima que cada año mueren en España 4.000 trabajadores y trabajadoras, al menos 33.000 enferman y más de 18.000 sufren accidentes a causa de la exposición a sustancias químicas peligrosas en su trabajo. Los efectos sobre el medio ambiente son también muy inquietantes ya que la liberación al entorno de las sustancias químicas provoca la contaminación de los ríos y mares, del aire, del suelo, de los alimentos y del agua, provocando importantes daños a la naturaleza y enfermedades a la población.
La exposición laboral a sustancias tóxicas produce cada año en España decenas de miles de enfermedades respiratorias, de la piel, del sistema nervioso o cardiovasculares, entre otras enfermedades laborales (8.550 casos de enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC), 6.840 casos de dermatitis, 5.130 casos de asma laboral cada año. También según estimaciones, la incidencia del cáncer laboral en España sería de 2.933 a 13.587 casos nuevos cada año y la mortalidad por cáncer laboral supondría un mínimo de 1.833 y un máximo de 8.214 trabajadores.
Las enfermedades relacionadas con la exposición ambiental a sustancias químicas se han disparado en los últimos años tanto en España como en el resto del mundo. El cáncer, los problemas reproductivos (infertilidad, malformaciones, enfermedades reproductivas), las alteraciones hormonales (diabetes, problemas tiroideos, cánceres), las enfermedades inmunológicas (dermatitis, alergias) y los problemas neurológicos (problemas de aprendizaje, autismo, hiperactividad, Alzheimer, Parkinson), entre otras enfermedades relacionadas con la exposición a sustancias tóxicas han alcanzado cifras epidémicas.
Según los datos aportados por las redes de medición de la contaminación de las administraciones autonómicas, el 84% de la población respira aire que supera los índices de protección a la salud recomendados por la Organización Mundial de la Salud.
Estamos pues ante un problema de salud pública, salud laboral y salud medioambiental de gran envergadura que pone de manifiesto el fracaso de las políticas tradicionales de gestión del riesgo químico y la necesidad de políticas que aborden el problema con una visión amplia y proactiva.
A nivel europeo se viene discutiendo desde finales de los años 90 la necesidad de adoptar políticas integradas frente al riesgo químico. Esto es, políticas con un enfoque de ciclo de vida, basadas en los principios de sustitución y de precaución, que integren los aspectos de salud laboral, salud pública y medio ambiente, que sean compartidas por las distintas administraciones implicadas en la gestión del riesgo químico, que integren la información y la investigación, y que favorezcan la participación de todas las partes interesadas en su desarrollo, aplicación y evaluación. Los primeros pasos en este sentido en Europa han sido la aprobación del Reglamento REACH y la Estrategia Europea sobre Medio Ambiente y Salud, que debe establecer una sinergia con la Estrategia Comunitaria sobre Salud y Seguridad en el Trabajo.
Las Administraciones Públicas españolas, como garantes de la salud de los ciudadanos y del medio ambiente, tienen el deber de prevenir y controlar el riesgo químico.
¿En qué situación se encuentran las Administraciones Públicas para prevenir y controlar el riesgo químico en España? ¿Disponen del enfoque integrador necesario? ¿Disponen de la capacidad de planificación y coordinación, de los recursos humanos y económicos necesarios?
Para responder a estas cuestiones, este estudio se propone:
- Determinar cuáles son las competencias y obligaciones de las diferentes Administraciones, tanto a nivel estatal como autonómico.
- Conocer la capacidad de gestión del riesgo químico de la Administración central y las Administraciones autonómicas, incluyendo, cuando sea posible, la dotación de personal y recursos económicos a su disposición.
- Proponer indicadores para poder evaluar la gestión de las Administraciones en relación con la prevención y el control del riesgo de las sustancias químicas.
El estudio recoge la opinión de los técnicos de las administraciones públicas involucrados en la gestión del riesgo químico desde diferentes ámbitos (laboral, sanitario, ambiental, protección civil, transporte, etc.) y, por tanto, refleja la opinión sobre la situación de la gestión del riesgo químico en España de sus principales protagonistas.
MARCO POLÍTICO Y NORMATIVO
En España no existe una política ni estrategia propia sobre sustancias químicas y, por tanto, el marco político sobre la gestión del riesgo químico viene determinado por las alineaciones, estrategias y normativas internacionales y europeas.
Este marco es de una enorme complejidad, con decenas de alineaciones internacionales, estrategias y planes disgregados por sectores (salud laboral, salud pública, medio ambiente, agricultura, transporte, emergencias, etc.), compartimentos ambientales (aire, agua, suelos, alimentos, piensos, etc.) e incluso por sustancias concretas (COP, mercurio, etc.).
Sin embargo, se observa una tendencia a integrar los distintos sectores y aspectos de la gestión del riesgo químico en las últimas estrategias y normativas impulsadas desde las Naciones Unidas (Convenio de Estocolmo, IFCS, SAICM) y desde la Unión Europea (Estrategia Europea de Medio Ambiente y Salud, Reglamento REACH).
Esta visión integral sobre la gestión del riesgo químico aún no se ha trasladado a España. Las Administraciones siguen parcelando las actuaciones, incluso en las labores que desempeñan en relación a estrategias internacionales integradoras como las señaladas.
Es abrumador el número de alineaciones internacionales desarrolladas en relación al medio ambiente, lo que genera una enorme carga de trabajo sobre las Administraciones con competencias en medio ambiente, pero, a su vez, permite una visión transversal e integradora del riesgo químico no encontrada en otras Administraciones.
En general, las Administraciones sólo desempeñan las tareas obligatorias de los acuerdos y alineaciones vinculantes. Las propuestas de una gran cantidad de alineaciones internacionales no vinculantes, incluyendo elaboración de planes, inventarios, monitorización de sustancias, etc., no se realizan. Sólo se hace lo que es obligatorio por ley.
El Reglamento REACH es percibido como una oportunidad para mejorar la integración de la gestión del riesgo químico tanto por parte de la Administración central como de la autonómica.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
El número de autoridades implicadas en la gestión del riesgo químico es abrumador, ocho Ministerios tienen competencias específicas en gestión y control del riesgo químico y existen centenares de Direcciones, Subdirecciones y servicios implicados.
Esta dispersión de competencias se debe, en gran medida, a que se han ido desarrollando servicios para responder a las obligaciones de la normativa específica que se iba generando (Ej. sobre calidad del aire, contaminación de suelos, vertidos, etc.).
La ventaja que puede tener la existencia de servicios especializados puede perderse si no se tiene una visión integrada del riesgo químico y una buena coordinación con el resto de servicios implicados.
Otros problemas que surgen por esta disgregación son la dispersión de competencias, la falta de criterios comunes para establecer prioridades o para inspeccionar (por ejemplo a la hora de realizar inspecciones en un establecimiento los criterios de sanidad, medio ambiente, industria y trabajo son muy diferentes).
Para cumplir con las obligaciones de gestión del riesgo químico establecido por el marco político y normativo existente, las administraciones deben desarrollar una gran cantidad de actuaciones diferentes, incluyendo:
- Establecimiento de políticas y prioridades (diagnósticos, estrategias, planes, programas...).
- Organización, coordinación y comunicación.
- Desarrollo de normativa.
- Implementación de la normativa (permisos, controles, inspecciones, etc.).
- Manejo de recursos existentes (personal, económicos, material).
- Información pública.
- Apoyo y colaboración con empresas, sectores sociales, etc.
- Vigilancia (salud, medio ambiente, cadena alimentaria, artículos y productos de consumo, etc.).
- Respuesta a accidentes y emergencias.
- Evaluación de la propia actividad.
COORDINACIÓN
El mayor esfuerzo de coordinación se realiza en la Administración General del Estado (AGE) y alrededor de las CCAA. Todos los Ministerios tienen comisiones, órganos o redes que incluyen alguno de estos estamentos o ambos simultáneamente. Además, la Comisión Nacional de Protección Civil incluye a las tres Administraciones: central, autonómica y local. Se observa un buen nivel de coordinación entre los organismos y las diferentes unidades ministeriales involucradas y entre éstas y las CCAA
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No existe ningún órgano ni red que coordine a todos ministerios implicados en la gestión del riesgo químico. Sin embargo, a pesar de que el personal funcionario colabora y participa con otros Ministerios en las actuaciones requeridas por la UE, a la hora de elaborar las políticas y estrategias nacionales se refleja aislamiento y falta de coordinación. Así, las áreas consideradas transversales en Europa, a nivel nacional únicamente se reflejan en el plan elaborado por el Ministerio competente. Se observa un elevado grado de aislamiento y disgregación de las políticas y se echan en falta una visión integradora de las políticas internacionales a nivel nacional. Esto se refleja en una ausencia de prioridades comunes (i.e., ausencia de propuestas nacionales sobre disruptores endocrinos en las políticas de salud laboral y el Plan Nacional de Control de la Cadena Alimentaria).
En la mayoría de las CCAA la coordinación entre autoridades competentes se realiza de manera informal en función de las necesidades. Sin embargo, en algunas se han formalizado comités de coordinación entre varias autoridades sobre un tema concreto, por ejemplo plaguicidas (i.e., en Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón), emergencias (i.e., en Cataluña) ó REACH (i.e., Cataluña, País Vasco). En la mayor parte de las CCAA falta coordinación, lo que plantea varios tipos de problemas.
RECURSOS
La carga de trabajo se percibe de forma diferente por parte de los distintos Ministerios implicados en la gestión del riesgo químico.
Las mayores cargas de trabajo y escasez de personal se encuentran en el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino y en el Ministerio de Sanidad y Política Social, debido al incremento de convenios, estrategias y normativa sobre riesgo químico en elaboración en el ámbito internacional y europeo, cuyas competencias les corresponden, en particular el Reglamento REACH.
Este aumento de tareas no se corresponde con un aumento de personal. Al contrario, en el caso de la SG de Calidad del Aire y Medio Ambiente Industrial (DG de Evaluación y Calidad Ambiental del MARM) se ha producido una disminución del 40% respecto del año 2004 a pesar de que soporta la mayor carga de trabajo ministerial en relación a la gestión del riesgo químico, seguida de la SG de Sanidad Ambiental y Salud Laboral de la DG de Salud Pública y Sanidad Exterior (MSPS).
Esta situación da lugar a un importante déficit de personal técnico; al no aumentarse las plantillas, los Ministerios intentan solventar la situación con un aumento en la contratación de asistencias para dar apoyo técnico a las unidades, especialmente aquellas referentes a la elaboración de informes técnicos relacionados con valoraciones del riesgo.
Una observación común es que el número de sustancias químicas es tan grande (existen más de 100.000 sustancias en el mercado) que es imposible llevar a cabo un control exhaustivo, incluso aunque se dedicasen muchos más recursos, por lo que la priorización se hace imprescindible.
Las comunidades autónomas que tienen un sector químico muy desarrollado suelen señalar falta de recursos o exceso de trabajo. Esta situación se refleja especialmente en las autoridades sanitarias que gestionan el sistema de alertas (SIRIPQ). Cada alerta genera un volumen importante de trabajo, debido al número de empresas que hay que gestionar en cada caso de alerta.
Las administraciones de las CA que tienen competencias en medio ambiente, se encuentran desbordadas de trabajo, debido en parte al proceso de concesión de Autorizaciones Ambientales Integradas (AAI) a casi 6.000 instalaciones industriales en todo el territorio.
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Las posibilidades de participación de organizaciones sociales y sindicales en las actividades de gestión del riesgo químico por parte de las administraciones son muy escasas. En general, se observa una gran ausencia de la participación social en la elaboración de planes y políticas, así como dificultad de acceso a datos e información.
Solo las autoridades laborales incluyen a los agentes sociales (patronal y sindicatos) en la definición de prioridades y actividades a través de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (MTI). Así, el Ministerio de Trabajo ha contado con la participación de empresarios y sindicatos en la elaboración de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012.
Otros órganos que contemplan la participación social son la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático y los diferentes órganos de participación de las Confederaciones Hidrográficas (MMARM).
A destacar una excepción, la del Plan Nacional de Aplicación del Convenio de Estocolmo y del Reglamento 850/2004 sobre COP, que se elaboró con la participación de todos los agentes interesados (asociaciones de consumidores, sindicatos, ONG ambientales, asociaciones industriales, comunidad científica, Administración central y CCAA). En la actualidad continúan activas las obligaciones derivadas de dicho plan y las revisiones del mismo.
Las organizaciones sociales y sindicales no han tenido hasta el momento posibilidad de participación en la elaboración del Plan Nacional de Salud Ambiental.
Como punto final se proponen cuatro medidas concretas para la mejora de la gestión del riesgo químico por parte de las Administraciones españolas:
- Elaboración de una estrategia integrada (que contemple la salud pública, la salud laboral y el medioambiente), común (todas las administraciones) y conjunta (con la participación de todos los involucrados) de riesgo químico de ámbito estatal a medio y largo plazo, donde se establezcan objetivos de prevención del riesgo químico con un enfoque de ciclo de vida, medidas y prioridades de actuación, que sirva de marco a la actuación en relación al riesgo químico de todas las Administraciones.
- Creación de una agencia de sustancias químicas: la creación de un organismo independiente (i.e., Agencia de Sustancias Químicas) que diera el apoyo científico y técnico necesario y llevara a cabo tareas de interlocución entre diferentes estamentos. Por otro lado, permitiría la posibilidad de desarrollar enfoques integrados en relación con la gestión y el ciclo de vida de las sustancias. Permitiría también mejorar la coordinación, homogeneizar las actuaciones, mejorar la información al ciudadano, divulgar las experiencias y dar una mayor relevancia el riesgo químico.
- Aplicación de indicadores de gestión públicos, que permitan identificar aquellas áreas de actuación mejorables y valorar el progreso en el avance de las mismas.
- Mayor grado de informatización de las Administraciones: se están realizando esfuerzos en determinadas áreas para la informatización de las gestiones; sin embargo, aún se utiliza mucho el fax y la solicitud en papel para las gestiones con la Administración. Esto facilitaría la disponibilidad de información entre Administraciones, el análisis de la información y la elaboración de estadística e informes. La digitalización de los datos procedentes de las autorizaciones, controles e inspecciones realizadas por las diferentes Administraciones, junto a los datos sobre enfermedades ambientales y laborales relacionadas con la exposición a sustancias químicas y los inventarios de fabricación y uso de las sustancias por parte de las empresas que proporciona REACH, permitiría realizar diagnósticos de situación del riesgo químico y establecer prioridades de actuación ajustados a la realidad.